У 2017 р. субвенції між регіонами розподілялися вкрай нерівномірно.
Найбільше грошей виділили на округи депутатів-мажоритарників, які підтримували законопроекти щодо державного бюджету, тоді як на округи мажоритарників з опозиції грошей давали значно менше або ж не виділяли взагалі.
Щороку місцевим бюджетам виділяються кошти “на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій”. Ці дотації з боку держави називаються “субвенції” й надаються як допомога регіонам, котрі найбільше цього потребують, для будівництва шкіл, лікарень, доріг тощо. Субвенції видаються під конкретні проекти, але немає ні чіткої формули розподілу, ні прозорого конкурсу, за результатами якого обиралися б проекти-переможці. При цьому кошти виділяються величезні: у 2017 р.— близько 6 млрд 234 млн грн.
ZN.UA звернувся із запитом про критерії розподілу коштів субвенцій між територіями до Комітету з питань бюджету Верховної Ради і в Міністерство фінансів. Обидві отримані відповіді містили просте посилання на постанову Кабінету міністрів № 106 від 2012 р., де розписані лише мінімальні умови виділення коштів під конкретні проекти, а не власне критерії розподілу коштів між проектами, які відповідають цим умовам. Показово, що питання запиту про поіменний склад комісії з розподілу коштів узагалі залишилося без відповіді.
Насправді ключову роль у процесі розподілу відіграють народні депутати. Зазвичай вони не визнають власної ролі публічно, киваючи хто на місцеві адміністрації, хто на Кабмін, але персональні сайти і Фейсбук-сторінки депутатів-мажоритарників рясніють вихваляннями продопомогу у “вибиванні” субвенції на черговий ремонт дороги або закупівлю комп’ютерів у школу. А з 2017 р. роль депутатів закріплено й на законодавчому рівні: створена Мінфіном комісія з розподілу субвенції має не менш ніж наполовину складатися з членів Комітету Верховної Ради з питань бюджету.
Оскільки публічних критеріїв розподілу субвенції між регіонами немає, а експерти й депутати часом висловлюють діаметрально протилежні думки щодо її ролі в соціально-економічному житті країни, і навіть по-різному описують саму процедуру, Громадський рух ЧЕСНО звернувся до об’єктивнішого джерела — офіційних даних про розподіл субвенції. Ми опрацювали дані шести розпоряджень Кабінету міністрів щодо розподілу субвенції, відзначили мажоритарні округи, в яких містяться профінансовані субсидією об’єкти, крім тих, що важливі для всієї області — наприклад, обласні лікарні, — чи розділені між кількома округами, щоб зрозуміти зв’язок між розміром субвенцій і становищем різних депутатів-мажоритарників. Зокрема, ми прагнули перевірити на цих даних припущення, що розподіл субвенції політично мотивований та відкриває корупційні можливості, про що різні автори неодноразово говорили й писали публічно, в тому числі й на шпальтах “Дзеркала тижня” (Юлія Самаєва, “Парламентські вибори як головна загроза децентралізації”, № 43, 11.11.2017 р.).
Кому дісталося найбільше?
Деякі території отримали в десятки разів більше за інші, і ця різниця залежить від того, до яких округів ці території належать. Якщо 88-й округ Юрія Тимошенка (“Народний фронт”) на Івано-Франківщині, 168-й округ Валерія Писаренка (“Відродження”) на Харківщині, 204-й округ Максима Бурбака (“Народний фронт”) на Буковині та 153-й округ Юрія Вознюка (“Народний фронт”) у Рівненській області отримали кожен понад 80 млн грн, то 18 округів залишилися взагалі без коштів, а ще 8 округам дісталося мільйон гривень чи й менше. Серед них багато округів опозиційно налаштованих до влади депутатів Сходу та міста Києва, проте трапляються й округи представників БПП (див.рис.1).
Аналіз даних виявив, що вирішальний вплив на розмір субвенції, яка виділяється на округ, мають чотири показники: політична приналежність депутатів, регіон, голосування цих депутатів за законопроекти, пов’язані з бюджетом, та володіння компаніями.
Розподіл субвенцій був украй нерівномірним і в розрізі областей та макрорегіонів. Якщо середні показники округів Заходу, Центру та Півдня країни досить близькі (відповідно, близько 28,7 млн, 29 млн і 26,5 млн грн на округ у середньому), то округи східних областей отримали в середньому лише близько 17,7 млн грн. Це викликає підозри щодо можливого “покарання” нелояльних виборців Кабміном і депутатською більшістю. Інше можливе пояснення — висока представленість Сходу депутатами “Опозиційного блоку”. Регресійний аналіз свідчить, що важливі обидва чинники: округи депутатів із коаліційних фракцій та груп “Відродження” і “Воля народу” отримували в середньому значно більше, ніж округи решти мажоритарників, але й факт розміщення округу на сході країни сам собою зменшував загальну суму субвенцій в окрузі на понад 7 млн грн.
В абсолютних цифрах, найбільше отримали Дніпропетровська область (599 млн грн) та регіон політичного походження президента і прем’єра — Вінницька область (419 млн грн), за нею — Івано-Франківська (373 млн грн) та Харківська (348 млн грн). У перерахунку на душу населення, картина трохи інша: найбільше у 2017 р. припало на мешканця Чернігівщини, Буковини, Івано-Франківщини та Вінниччини. Цей показник для всіх чотирьох областей дуже близький і значно більший, ніж для мешканців решти областей (див.рис.3).
Куди йдуть наші гроші?
Що стосується цільового призначення субвенції, то найбільше коштів виділяють на медичні й освітні заклади, благоустрій території (встановлення майданчиків, ремонт будинків тощо) та інфраструктурні проекти на кшталт ремонту доріг. Правда, серед об’єктів фінансування найбільші суми часто отримували лікарні, які обслуговують відразу кілька округів, тож за цим процесом навряд чи стоїть логіка лояльності конкретних депутатів.
Наприклад, за інформацією одного з помічників депутата 11-го округу з Вінниччини Олександра Домбровського, ініціатором виділення 146 млн грн на будівництво хірургічного корпусу обласної лікарні — найбільшої виділеної на конкретний об’єкт суми — був прем’єр-міністр. А ось на політичний піар депутатів та заробляння політичних балів перед наступними виборами найкраще працюють, либонь, об’єкти благоустрою.
Адже сприяння такого-то депутата найлегше увічнити написом на вході на дитячий майданчик або табличкою на лавці в міському парку. Показовий приклад — 200-й округ Антона Яценка на Черкащині, де на благоустрій (реконструкцію площ та скверів, встановлення ігрових майданчиків тощо) пішло понад 40 млн грн.
Чи заводять депутати субвенції для своїх фірм?
Дискусія про субвенції часто-густо — і часом занадто легко — сходить на манівці бездоказової критики “розпилів” на тендерах: мовляв, депутати зацікавлені насамперед у фінансуванні тих проектів, із допомогою яких їхні фірми чи фірми пов’язаних осіб можуть отримати замовлення від держави. Так, рівненські журналісти виявили схему, за якою фірма, пов’язана з депутатом із Рівненщини Юрієм Вознюком (що входить до десятки депутатів із найбільшою сумою субвенцій на округ), стала бенефіціаром низки однотипних бюджетних виплат на встановлення дитячо-спортивних майданчиків. А на Львівщині, за даними видання “Наші гроші”, у 2015 р. тендери нароботи для 17 об’єктів “депутатської” субвенції на округах Ярослава і Богдана Дубневичів отримали близькі до депутатів фірми. Проте такі факти ще не доводить, що “розпил” є головною метою існування субвенції та причиною непрозорості процедури її розподілу.
Водночас навіть у разі матеріальної зацікавленості депутати, найімовірніше, уникають прямого залучення зазначених у декларації фірм до тендерів і використовують компанії, пов’язані з ними тільки опосередковано. Як виявив наш аналіз, сума на округ не залежить від того, чи компаніїдепутата у 2017 р. отримували державні замовлення (за даними порталу публічних закупівель “ProZorro”).
Голосуєш за бюджет — отримуєш субвенцію
Наявність певних політичних домовленостей за розподілом коштів субвенцій згадувалася, мабуть, у кожному присвяченому їм матеріалі. Проте такі твердження досі залишаються саме припущеннями, які потрібно довести. З цією метою ми й використали дані про голосуваннядепутатів за ключові законопроекти, щодо яких могли існувати такі домовленості. Ми розглянули окремо голосування за закони про державний бюджет 2017-го і 2018-го років, підтримку важливих економічних рішень у день голосування за бюджет, підтримку ключових реформ, загальну синхронність голосування з коаліцією.
Найбільш помітна різниця простежується для голосування за Закон про державний бюджет на 2017 р.: округи депутатів, які його підтримали, отримали в середньому на 18,1 млн грн — у два з половиною рази — більше, ніж округи тих депутатів, які не дали голосів “за”. Для голосування за бюджет на 2018 р. така різниця становить 16,7 млн грн, а пропорція — близько 2,2:1. І це не просто через синхронне голосування з коаліцією, — підтримка більшістю інших владних законопроектів не являє такої значної відмінності.
Остання і, мабуть, найцікавіша знахідка статистичної моделі полягає в тому, що голосування за законопроекти державного бюджету мають важливе значення для отримання депутатським округом солідної суми. Голосування за кожен додатковий законопроект із шести включених у модель, які стосувалися бюджетного процесу (законопроекти №№ 5000, 6600, 6161, 7000, 6776-д, 7258), збільшує суму, виділену на округ, приблизно на 2,3 млн грн.
Можна було б припустити, що виділення субвенцій пов’язане і з іншими голосуваннями за принципові для влади рішення. Але ні голосування за закони спільно з коаліцією загалом, ні голосування за найважливіші реформи, такі як пенсійна, медична або освітня, ні голосування за інші економічні законопроекти в день розгляду державного бюджету в сесійній залі ВерховноїРади не дають такого результату. Не дають його й показники голосувань за підібрані випадковим чином набори законопроектів. Усе це доводить, що саме голосування за рішення, які стосуються державного бюджету, критичним чином пов’язані з підтримкою округів за рахунок субвенції.
Саме Закон про державний бюджет містить суму закладених на відповідний рік субвенцій, хоча розподіляється вона відповідно до розпоряджень Кабміну. Крім того, не менше 50% комісії з розподілу субвенції мають становити народні депутати бюджетного комітету, тому знайдений статистичний зв’язок видається цілком логічним.
І хоча говорити, що субвенції виділяються тільки на ті округи, чиї депутати підтримали Законпро бюджет, — було б перебільшенням (так, із 18 депутатів із “нульовими” округами за бюджет-2017 проголосувало п’ятеро, а за бюджет 2018 р.— семеро депутатів), тенденція очевидна: у першій двадцятці лідерів за обсягом залучених коштів не підтримав законопроекти про державний бюджет лише Віктор Романюк із 94-го округу на Київщині — та й той просто був відсутнім під час обох голосувань.
Справедлива субвенція без прозорих критеріїв розподілу — неможлива
Відсутність чіткої формули розподілу субвенції між регіонами, яка б залежала від об’єктивних соціально-економічних або демографічних показників, призводить до того, що завдяки субвенції фактично “купується” готовність депутатів підтримати запропонований владою розподіл державних коштів.
Крім того, з її допомогою народні обранці реалізовують свій політичний (бути переобраними на окрузі) та часом економічний (отримання державних замовлень пов’язаними підприємствами) інтерес. Юрій Ганущак, фахівець із питань децентралізації, що був членом бюджетного комітету у Верховній Раді 6-го скликання, підтверджує непрозорість процедури розподілу, протиставляючи “депутатську” субвенцію — цільовим коштам Державного фонду регіонального розвитку, які розподіляються за більш прозорою процедурою: “В законі записано 1% на ДФРР (Державний фонд регіонального розвитку. — О.В.), і депутатам це муляє очі. Чому? Тому, що вони звикли керувати тим, що робиться на території, і, відповідно, бути благодійниками, карати тих, хто нелояльний. Вони знижують рівень цього ДФРР і запускають свої “ручняки”.
Поділ — як між собою домовляться. Усі мажоритарники, які сидять у бюджетному комітеті, — вони й домовляються. Тобто відтинають там, припустімо, 3 мільярди, 4 мільярди — ось кожному на округ квота така-то, вперед. І склять вікна, на кожному вікні пишуть: “Засклено за сприяння депутата такого-то”. Цієї субвенції не може бути за визначенням. А ДФРР має формуватися так, як було записано в попередній версії закону”.
Таким чином, державна cубвенція місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій за чинними правилами, фактично, робить розвиток регіонів заручником лояльності їхніх депутатів-мажоритарників, насамперед у питаннях бюджетного процесу. Щоб усунути цю проблему, необхідно запровадити формулу, незалежну від активності окремих народних обранців та їхніх відносин із владою.
Але біда в тому, що за прозорі справедливі правила навряд чи проголосують мажоритарники, які належать до провладних фракцій або використовують мандат для політичних торгів із владою.
Виправити цю ситуацію могла б виборча реформа, яка передбачає скасування мажоритарної складової, а без неї, найімовірніше, мешканці одних округів так і отримуватимуть із державного бюджету десятки мільйонів, тоді як інші отримуватимуть мало або ж взагалі не побачить ані копійки.
Олексій Вєдров ZN.UA
